计量认证（资质认定）对象之我见

摘 要：本文就检验检测机构计量认证(资质认定)对象问题进行了研究探讨，指出了我国目前开展的检验检测机构计量认证(资质认定)工作存在对象判定上的不一致问题，提出了作者本人对计量认证(资质认定)对象一问题的理解和判断，为有关决策机关提出了相关工作意见和建议。

　　关键词：检验检测机构 计量认证(资质认定) 对象

　　O 引言

　　2017年4月9日，原国家质检总局第163号局长令颁布了《检验检测机构计量认证(资质认定)管理办法》，自2015年8月1日起实施，替代了2006年2月质检总局86号令颁布的《实验室和检查机构资质认定管理办法》。《办法》第二条对“实验室”做出了如下定义：本办法所称实验室，是指依法成立，依据相关技术标准或者技术规范，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，对产品或者法律法规规定的特定对象进行检验检测的专业技术组织。这里也就明确了，计量认证(资质认定)对象首先它是一“专业技术组织”，是“依法成立”的。但这样笼统的定义，也就为实际操作时很多不统一的做法埋下了伏笔。

　　1 概述

　　对检验检测机构实施计量认证(资质认定)这一行政许可，它的上位法来自《计量法》，根据1985年发布的《计量法》第22条的规定：为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。1987年的《计量法实施细则》第32条明确这样的考核制度为“计量认证”，条文规定：为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证(CMA)。在2015年修订的《计量法》里，相关规定在第21条里得以保留。计量认证这个词在2006年以后逐步被计量认证(资质认定)这个词取代，在2006年的86号令里，规定：计量认证(资质认定)有四种形式：检测和校准检验检测机构计量认证(校准检验检测机构在后来实际操作中并没有实施计量认证)、审查认可之验收(对省市县质检所)、审查认可之授权(对国家质检中心、省级授权站)、检查机构计量认证(资质认定)(后来在实际操作中也没有实施)。到了2015年的163号令，计量认证(资质认定)就只包括计量认证这一种形式了。通过部门规章(局长令)的形式，把法律法规规定的“向社会出具具有证明作用的数据和结果的检验检测机构”的计量认证行政许可，逐步改名为了计量认证(资质认定)(继续简称CMA)。但是，不论是过去搞计量认证时候，还是现在叫做计量认证(资质认定)，这项行政许可的对象以及如何分两级实施(哪些该省里批哪些该国家批?)始终是存在争议的，始终的是模糊不清的，就这么边争议边干，边争议边改革，一直“凑合”到现在。

　　163号令第3条，规定了以下5种情况(机构)必须取得计量认证(资质认定)：1)为司法机关提供具有证明作用的数据和结果的;2)为行政机关提供具有证明作用的数据和结果的;3)为仲裁机构提供具有证明作用的数据和结果的;4)为社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据和结果的;5)其他法律法规规定应当取得计量认证(资质认定)的。这几条规定，看似比当初的“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门计量认证”提法要复杂要严密，但实际上，具体操作时的理解也是五花八门，一直争议不断的。之所以出现争议，究其根本原因，在于1987年原国家计量局出台的《产品质量检验机构计量认证管理办法》第4条规定：取得计量认证的产品质检机构，对外出具的数据(报告)具有法律效力。在后来的实践中，逐渐演变成了：我只要取得了CMA，我的报告(数据)就具有法律效力，实际上，这是误读，但因为有这个因素(有法律效力)，我国检测机构从几千家发展到了今天的3万6千多家，这里面就有很多是冲着“我只要拿下了CMA，我的数据就有法律效力”这样一个原因来的。你比如，建设工程公司(工程局)的内部检验检测机构，全国大约有6千多家，严格意义上，它们属于企业内部检验检测机构，是第一方检测机构，不具有第三方公正地位，但是，从铁道系统到交通系统到水利电力系统，大多数建设工程施工企业的检验检测机构都取得了CMA，而且很多还取得了国家级CMA。

　　实际上，从立法初衷来说，法律要规范的是那些具备第三方地位，开展第三方检测的检测机构，这类机构必须通过技术监督部门的一个严格技术考核，才能保证它出具数据的科学可靠，而不是反过来理解的，我只要拿下CMA，我的检测数据(报告)就有了法律效力。因为存在上述理解上的误读，造成这些年，一些模糊边缘领域的检测检验检测机构究竟应该不应该受理它们的CMA申请，各省的做法是不一致的，比如混凝土搅拌站自己的化验室、比如建设工程施工企业独立成立的子公司性质的检测公司或者没有独立注册的内部工程检测检验检测机构，还有烟草公司的检验检测机构，这些实际是第一方的检验检测机构。再比如机动车安检机构，它本质上应归为检查机构。还有司法鉴定机构、刑侦机关的检验检测机构.这些形形色色的“技术组织”，在究竟该不该受理其CMA申请上，一直存在争议，有的省，原来受理(发证)了，后来又纠正，不受理了，有的原来不受理的，最近感觉国家认监委的风向标是可以受理，国家认监委都增加设立司法鉴定评定组和烟草评审组两个新的CMA行业组，说明，这些领域的检验检测机构是可以申请CMA的。

　　2015年7月，国家认监委印发《国家认监委关于实施【检验检测机构计量认证(资质认定)管理办法】的若干意见》,文件就检验检测机构计量认证(资质认定)实施范围明确规定：按照“法无授权不可为”的法治原则，向社会出具具有证明作用的数据和结果的检验检测机构，应当依法通过计量认证(资质认定)(计量认证)。对于检验检测机构申请主体准入条件，文件进一步做出了明确规定：

　　(一)凡是依法设立的法人和其他组织，其依法注册、登记的经营范围或者业务范围包括检验检测，并且能够独立、公正从业的，均可申请检验检测机构计量认证(资质认定)。其他组织包括：依法取得工商行政机关颁发的《营业执照》的企业法人分支机构、特殊普通合伙企业、民政部门登记的民办非企业单位(法人)等符合法律法规规定的机构。

　　(二)若检验检测机构是机关或者事业单位的内设机构，不具备法人资格，可由其法人授权，申请检验检测机构计量认证(资质认定)。其对外出具的检验检测报告或者证书的法律责任由其所在法人单位承担，并予以明示。

　　(三)生产企业内部的检验检测机构不在检验检测机构计量认证(资质认定)范围之内。生产企业出资设立的具有法人资格的检验检测机构可以申请检验检测机构计量认证(资质认定)，应当遵循检验检测机构客观独立、公正公开、诚实守信的相关从业规定。

　　2017年月3日印发了《国家认监委关于进一步明确检验检测机构计量认证(资质认定)工作有关问题的通知》(国认实〔2017〕2号)，再次强调：“计量认证(资质认定)部门应当认真贯彻落实行政许可制度改革的要求，执行放宽主体准入条件、允许租赁设备和分包、许可非标方法等释放红利的政策措施，简化审批手续，规范审批流程。”

　　通过这几年国家认监委一系列的调整改革计量认证(资质认定)政策的文件可以看出，国家认监委(检验检测机构与检测监管部)这些年，顺应国家“放管服”改革整体要求，从激发市场活力，构建公平公正的检验检测市场出发，打破过去的很多条条框框，大胆革新，在CMA申请对象问题上，可谓“放”字当头，只要能清晰溯源法律责任主体，只要能力上没有问题，不管它是不是分公司、是不是法人授权、是不是民办非企业、是不是(同类产品生产)企业投资开办的检测公司……一律放行，都可以申请CMA。这样大力度的改革文件，一洗地方局过去在一些问题上的纠结、模糊(比如非法人/授权法人、比如民办非企业)认识，应该说政策已然大白于天下。问题是，地方同志并不能完全理解国家认监委的大步改革，在一些受理对象问题上，依然存在不一致的想法和做法。他们的观点和逻辑是：既然计量认证(资质认定)脱胎于计量认证，或者说，计量认证(资质认定)就是计量认证，那么，你再改革也总得不能太超出《计量法》《计量法实施细则》的圈去，根据《计量法》创立计量认证的初衷，是说，向社会出具公证数据的产品质检机构必须要经过计量认证，那么，这里有两个关键词：一个，什么叫“向社会出具公证数据”?一个什么叫“产品质检机构”?从这两个关键词我们可以判断出，当初之所以有这样一个行政许可的诞生，盖因要规范社会活动当中的产品质检机构的报告(数据)的合法合规，是针对具体从事产品质量检验的第三方检验检测机构的，其实，具早起参与制度设计的计量部门老同志私下里说，其实就是原来的计量部门要管标准化部门依据《标准化法》设立的产品质量检验机构，就这么简单。但后来，越搞越大，产品的定义也从《质量法》里说的，“经过加工用于销售的产品”慢慢理解成国际标准化组织(ISO)的产品的定义：一切过程和活动的结果，都叫产品，有行的无形的，硬件软件，过程和服务，都算。这就无边无际了。所以，CMA的对象，从1985年做到1999年，15年全国才做了4000多家，可是，后来这二十年，每年新增CMA检验检测机构数量就几何裂变级增长，2012年突破2万家，2017年达3.6万家。这样一个数量增长的背后，是对CMA对象的无限制、无限放大的结果。

　　CMA对象问题的大突破、大放水，从利的角度可以赞扬它：适应改革需要，增加检验检测服务市场供给、催进公平竞争、培育和壮大了检验检测市场(从不到亿发展到2500亿)，便利了企业和消费者，符合国家“大众创业、万众创新”的号召，提升了中国检验检测界在世界舞台的分量(全世界没有哪个国家有中国这么庞大的检验机构数量，大概全世界的检验检测检验检测机构加起来也没有中国一家多)。

　　那么，CMA对象无底线放大、任意扩展CMA的范围，就不会有麻烦(不利)吗?凡事都是有两面性的，有利必有弊，笔者认为CMA无限放大的弊端主要有：市场无序扩张过于迅猛，低价竞争泛滥，蝴蝶效应下后续会对国民经济发展造成麻烦;主管机关(受理发证机关)压力山大;监管难度加大，尤其是在“双随机一公开”政策下，容易造成监管缺位，一些不良机构大肆胡作非为而监管不及时不到位;低价竞争，劣币驱逐良币的现象有可能在检验检测界上演;混乱的检验检测市场竞争会降低中国在国际检验检测市场形象。

　　在国家认监委对检验检测市场、对计量认证(资质认定CMA)工作进行大胆改革创新的同时，国家认监委也对强制性产品认证(CCC)进行了重大调整。2018年6月15日，国家市场监管总局、国家认监委联合印发了《市场监管总局、国家认监委关于改革调整强制性产品认证目录及实施方式的公告》(2018年11号)，引用企业自我声明方式，明确音视频设备、信息技术设备中的标称额定电压小于等于5VDC，标称额定消耗功率小于15W(或15VA)，且无可充电电池的设备(Ⅲ类设备)，企业可适用自我声明程序A，即自选检验检测机构型式试验+自我声明。 附件3《强制性产品认证自我声明实施规则》中，就这种自我声明模式企业可自选什么样的检验检测机构在2.9条款中规定：自选检验检测机构可以是生产者、生产企业等自有检验检测机构，也可以是其他具备资质的非强制性产品认证指定的第三方检验检测机构。这里面它有两处政策突破：一是突破了CCC指定检验检测机构必须通过CMA的规定，一是突破了CCC指定检验检测机构之政策(可以是非指定检验检测机构)。

　　鉴于以上种种现象分析，笔者建议：

　　一、完善法律法规。

　　《计量法》2015年新修订保留了过去的说法，凡向社会出具公证数据的产品质量检验机构应当通过省级以上人民政府计量行政主管部门的计量认证。随着市场的变化发展，尤其是新一轮的大幅度的政府机构改革，质检总局和工商总局撤并成立市场监管总局，《计量法》势必面临再次修改，在进一步修订《计量法》时，相应条款最好能与时俱进，明确计量认证(资质认定)(计量认证)的范围(对象)。但问题是，将来再修订《计量法》不是如何进一步明确计量认证的对象问题而是有关设立计量认证行政许可的表述能不能保住的问题，一旦有关表述在《计量法》中不再保留，那么，必须通过制定《检验检测机构管理条例》来确保这项工作的上位法不至于缺失。

　　二、加强检验检测市场监管。

　　新的市场监管总局的成立，对于加强检验检测市场监管无异是重大利好，原来基层质量技术监督部门监管力量十分薄弱，基层执法监管队伍建设与检验检测市场的繁荣发展不成比例。原工商监管队伍相对力量充足，经过一定的专业知识培训，充实到检验检测市场监管中，对于规范我国检验检测市场、促进检验检测机构公平竞争，会增添力量。在落实“双随机”监管要求方面，也会弥补监管人员(执法队伍、专家库)的不足。

　　三、对CMA对象实行负面清单和目录式管理。

　　国家认监委(并入市场监管总局后保留了机构牌子)应当出台政策，对CMA实施负面清单管理，即哪些领域从事检验检测工作，必须取得CMA，哪些领域外资检测机构不得进入(如涉及国家安全、生物安全、食品安全和环境安全)。另外对CMA受理对象以及国家级和省级CMA受理对象实施目录清单管理，以目录清单方式明确哪些类别检验检测机构可以申请CMA，哪些级别(类别)的检验检测机构可以申请国家级CMA。

　　四、明确其他行业主管部门开展的市场准入(许可)涉及到检验检测机构资质的必须明确取得CMA的要求。

　　类似强制性产品认证(CCC)、医疗器械检测市场准入、农产品检验市场准入、环境监测市场准入、防雷避雷检测市场准入……等相关行业的检验检测市场准入，应当将CMA作为其必须的前置条件。相关政府部门出台有关改革政策时，不能突破计量认证(资质认定)(CMA)的底线。

　　(本文刊登在《中国检验检测》2018年第5期)