国有食品药品检验检测机构的整合与思考

长期以来，国有食品药品检验检测机构“小、散、弱”的问题比较突出，因此，其整合与改革也是当前机构改革的重要组成部分。

　　笔者认为，在推进国有食品药品检验检测机构改革过程中，要明确国有检验检测机构的公益与市场的双重属性，加快机构社会化和专业化发展，全面提高技术机构检验检测能力，以更好地为国家经济建设服务。

　　检验检测行业迎来发展机遇

　　社会共治是实现食品药品长治久安的根本途径。建设食品药品安全社会共治体系，关键要形成以企业主体责任落实为核心、消费者权益维护为基础、保险救济与社会救助为保障、市场技术基础建设为支撑、政府监管为一般强制的全社会参与的社会共治局面。其中，市场技术基础建设的载体，主要就是检验检测机构。

　　作为质量信号传递、支撑市场有序运作和政府社会治理技术支撑的检验检测机构，是社会共治体系中不可或缺的角色。“十三五”期间，检验检测行业将迎来一个崭新的重大发展机遇，发展空间和潜力非常大。

　　而以此次机构改革为契机，将分散在食品药品监管、工商、质监等部门的检验检测资源进行整合，强化食品药品检验检测机构建设，服务行政监管，是政府实现质量社会治理和市场监管的坚实依靠。

　　具有公益性的国有检验检测机构是国家技术型基础设施的一部分，是国家市场制度的基础性安排，是维护市场技术权益的基础与手段，其公益性主要体现在维护国家技术权益、支撑政府的社会治理和市场监管。

　　在市场经济条件下，检验检测机构还表现出载体类机构的利他作用，降低社会交易成本，减少市场失灵情况发生。另外，公益类的检验检测机构还可以成为区域创新的平台和助推器，推动产业的发展。

　　外资检验检测机构来势凶猛

　　随着全球经济的不断发展，终端消费和检测意愿度不断提升，检验检测服务业取得长足发展。

　　根据国家市场监管总局、国家认监委最新发布的全国认证认可检验检测服务业统计信息，截至2017年底，全国检验检测机构共计36327家，同比增长9.30%;检验检测服务业全年实现营业收入2377.47亿元，较上年增长15.13%。从机构属性来看，企业类型机构共23362家，占总量的64%，较上年增长11.18%;事业单位类型机构11369家，占总量的31%，较上年下降0.96%;其他法人类型机构1596家，占机构总量不足5%。而从股权结构来看，国有及国有控股机构18066家，集体控股842家，民营企业16660家，港澳台及外商投资企业257家，其他机构502家。从区域分布上看，环渤海地区、华东沿海地区以及华南沿海地区，检验检测机构数量更为集中，资源更为丰富。

　　2010年2月，瑞士NeueZurcher银行发布的研究报告显示，2009年全球检验检测服务业市场容量约为750亿欧元(7,000亿人民币)。根据中国产业信息网的推算，到2020年，全球

　　潜在检验检测服务业市场规模将超过2000亿欧元。

　　随着国内检验检测市场的开放，大量外资检测机构进入中国市场，这类机构利用其成熟的市场运作经验及技术品牌优势占据了中国检测市场30%以上的份额，是我国检验检测市场的挑战者。

　　数据显示，截至2017年底，在华外资检验检测机构取得资质认定的有301家，且大部分集聚在东部地区，营业收入199.36亿元，同比增长20.06%。平均每家机构取得营业收入6623.3万元，远高于国内检验检测机构的平均水平(654万元)。

　　经过将近10年的市场建设，这些机构已经改变了过去中国认证检测市场国有检测机构占主导地位的格局。

　　国有检验检测机构面临挑战

　　近年来，国有食品药品检验检测机构经过一系列改革，获得较大发展。但是，目前国有检验检测机构的规模和收入水平，与我国国际地位、高速增长的经济形势以及行业发展水平很不相称，相比于外资检测机构还存在一定差距，在发展过程中存在着不少问题与挑战。

　　一是总体布局和结构不尽合理，“小、散、弱”问题突出。由于国家、省、市和县层层设置检验检测机构，导致检验检测资源分散,整体利用率不高，地区间、机构间发展极不平衡。基层和偏远地区的机构设备和人员闲置，资质、能力维护投入浪费，经济效益逐渐下降，发展难以为继，进而引发专业技术人员流失、专业队伍不稳定。这种缺乏整体规划的低水平重复建设和投入，造成检测资源浪费。

　　二是缺乏市场主体意识，内部管理体制僵化落后。目前我国的检验检测市场上，国有检验检测机构占据市场主体地位。尽管市场化程度日益提高，但由于长期承担政府法定检验任务，导致对产业经济和市场需求不敏感，参与市场竞争意识和能力不强。首先是缺乏市场化激励机制，机构运营资金靠政府拨款，运用社会力量和市场机制吸引资金的能力弱;其次是国有检验检测机构缺乏现代化管理手段，机构日常运行成本居高不下。

　　三是品牌建设相对落后，缺乏品牌战略意识。我国检验检测市场条块分割明显，绝大多数机构尚未形成网络优势，整体品牌影响力较小，品牌化建设滞后。与国际领先的第三方检验检测机构相比，在全球范围内缺乏品牌影响力。

　　四是服务意识淡薄，服务水平较低。我国多数检验检测机构普遍存在习惯利用行政性手段，完成指令性检验检测任务的情况，缺乏服务意识和能力。面对客户时往往充当技术专家角色，重检验收费而轻检后服务。很多国外检测机构不仅能检测客户样品和出具检测报告，还可提供定制增值服务，这是国内很多检测机构普遍缺乏的。

　　全能型检测机构偏少和检验流程管理落后已成为目前国内检测机构服务效率难以保证的主要因素。近年来，全球检验检测认证业务逐步从单一领域向多领域拓展，从生产消费和贸易领域向设计制造、勘探开发等产业上游延伸，从传统的质量安全向低碳环保等新安全领域发展。为适应这种新趋势，UL、SGS、ITS、BV等跨国公司都加强了多元化一站式服务能力建设。只有树立全员服务意识，将服务意识贯穿于工作的点点滴滴，切切实实想客户所想、急客户所急，才是参与市场竞争的生存之道。

　　党的十八届三中全会提出了关于全面深化改革的要求，其中事业单位改革的重点是去行政化，同时提出建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或者社会组织等。

　　那么，国有食品药品检验检测机构应该如何走好这条市场化的改革之路呢?

　　把握改革发展方向

　　当前，国有检验检测机构改革，理论上存在三个方向：一是保留事业单位属性且强化公益性，建成纯公益的政府实验室;二是转为企业，充分参与市场竞争，如组建国有或混合所有制的检验检测集团;三是在保持公益和市场属性的前提下，由目前行政化事业单位模式向专业化事业单位模式转变，在条件成熟时再发展为具有公益性的社会组织或法定机构。

　　国有检测机构应破解“事业编制”的困局。当前，部分国有检验检测机构仍对保留事业编制抱有期待，希望维持与政府之间千丝万缕的业务联系，以享受税收等多重优惠。但必须认识到，国家已明确了事业单位性质的检验检测机构整合时间、要求和部署，转企改制工作正在大力推进;同时，政府购买公共检验检测服务过程透明，在优惠空间不断压缩的态势下，国有检验检测机构市场化道路乃大势所趋，拖延越久，市场适应力越差。

　　以混合所有制方式推进机构整合将成为趋势。机构改革涉及职能交叉问题，必然会触碰到相关利益，遭遇一定阻力。目前，国内的检验检测市场，呈不完全竞争态势，各部委或央企背景的机构仍大量存在，民营和外资机构占比较小。而采用灵活的经营机制，叠加国有资源，使其比一般的国企和纯民营企业更有可能集中资源做大做强。

　　先专后强再大是机构整合发展的必由之路。检验检测是一门专业技术性强的工作，在没有做专做强之前，切忌盲目扩张。

　　笔者认为，以地域为单位，依靠行政指令进行机构整合的结果，很可能是“形聚神散”。所以，要通过市场化整合，短期强化检验检测资质扩展和新型设备投入，更好地满足目标市场检验检测需求;中长期重点整合上下游行业资源，优化服务模式，逐步推进检验检测机构形成一站式、全覆盖的发展格局。

　　打造一体化创新载体

　　一是合理布局、优化结构，整合资源做大做强。对省、市、县三级检验机构业务，实行省级统一管理，整合业务相同或相近检验检测机构的检测资源，通过集团化整合方式，做大做强。组建以辖区国家级检验检测中心和省级检验检测机构为龙头、地市级检验检测机构为主体、县级检验检测机构为补充的大型检验检测集团，实行公司化管理、一体化服务、集团化发展，推动检验检测产业的规模化发展 。

　　二是优化检验检测机构内部治理，推进市场化运作。笔者认为，在优化检验检测机构内部治理、去行政化的同时，要进行内部管理优化，开展内部法人治理结构改革。这里可以借鉴西方发达国家食品检测机构主体多元化、职责分工明晰化、强调政府宏观监管的特点，实现一定框架下的用人和薪酬支付自主权，建立和完善绩效考核制度与内部激励机制，充分激发机构的活力。同时，把做大做强国内检验检测机构与调动市场主体积极性和创造性相结合，提升市场竞争能力，提高市场占有份额。检验检测机构要积极走出国门，扩大检验检测领域对外开放力度，参与国际标准制修订，推动检验检测能力国际互认;特别是和“一带一路”沿线国家与地区深入开展检验检测科技的合作，努力开拓国际检验检测市场。

　　三是积极提升核心竞争力、扩大品牌知名度。目前，国内的检验检测机构在与美、日、欧等国家和地区的检验检测机构竞争中，一直比较被动，也很难打开欧美市场。而提高品牌知名度不能单纯依靠广告效应，需要提升核心竞争力，重视客户投诉和意见，及时改进存在的问题，提高报告的准时发出率、降低报告的差错率和投诉复检频率。相对于“一带一路”沿线上的中亚、西亚、东欧等国家与地区，我国在质量体系、标准体系和合格评定体系等方面较为先进，因此，国内检验检测机构一旦在这些国家和地区打开市场，赢得知名度，对于进军欧美市场也会起到积极的推进作用。

　　四是创新服务方式，提高服务效率。在检验检测行业市场化趋势的大潮中，国有检验检测机构、外资检验检测机构和民营检验检测机构之间的竞争越来越激烈。要想获得更好的发展，必须创新服务方式，提高服务效率，提供更多的优质服务，如建立检验进度短信提醒系统、设置客户休息室、提供免费午餐等便民服务等。在高效服务方面，采用“互联网+”模式，利用“物联网”技术追踪管理送检方提供的样品，远程打印检测报告等。

　　五是打造“产、学、研、检”一体化的创新载体。作为国有检验检测机构，必须加强与科研院所、高校、大型企业等研发机构的合作，加大检测研发投入，培养科技领军人才、复合型工程技术人才和成果转化工作团队，打造“产、学、研、检”一体化的创新载体;积极开展对国外相关技术法规、标准和合格评定程序制修订情况的跟踪研究，提升检验检测机构的标准研发能力;积极参与主编或参编各类标准，进一步完善高新技术领域标准与国际技术标准的接轨;完善检验检测服务业集群式发展软环境，依托各区域高新技术园区产业联盟，建立产业技术信息和标准信息交流平台，加快开展关键共性技术的合作与研发，提升市场竞争力;着力解决科研成果产品化以及战略性新兴产业发展、产业升级换代对检测技术发展的需求，推动国有检验检测机构的不断发展。