从USTR报告解读美国301调查

8月15日，美国总统特朗普签署行政备忘录，授权美国贸易代表莱特希泽审查中国不公平贸易行为，尤其针对中国在技术转让等知识产权领域的做法。这一授权意味着莱特希泽可能援引“301条款”对中国发起调查，并可在调查结束后建议美国总统实施单边制裁。

301调查背景

此次调查依据的“301条款”是美国《1974年贸易法》第301条的简称。这一条款规定，当美国贸易代表办公室（USTR）确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定，或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时，即可启动单边性、强制性的报复措施。报复手段包括中止贸易协定、关税等进口限制、取消免税待遇和强迫签订协议等。

实施301调查的主要依据是美国贸易代表办公室每年度出台的《特别301报告》，该报告全面评价与美国有贸易关系的国家的知识产权保护情况，视其存在问题的程度，开展相应调查并实施制裁。中国从2007年起连续11年被USTR列为特别301报告重点观察国家，并成为USTR最重点关注的贸易对象，中国的知识产权保护情况是历年特别301报告中的重点篇幅。

301报告分析

今年年中贸易代表办公室发布的2017年特别301报告中对中国知识产权保护的关注点集中在了以下五个方面：

假冒伪劣商品，美国海关查获的假冒伪劣商品主要来自中国，美方统计中国出口美国货物中约12%以上的产品为仿冒产品，尤其是仿制药物中的90%来自中国、印度和新加坡，并通过快递和国际邮件的方式运输，仿造者一般将货物标签和货物包装分离运输以逃避监管。保税区和转运港成为假冒商品生产的重要基地。

电影软件盗版，美国产业协会反映中国、印度、加拿大等国家的网络盗版和光盘盗版问题依旧严重，录屏工具的出现方便了电影盗版，造成美国电影行业损失巨大。政府部门大量使用未授权软件，据2015年USTR估测，由于全球软件盗版给美国企业造成的经济损失达520亿美元。

商标和商业机密，中国商标保护机制不完善、不透明，商标申请流程繁琐冗长，知名企业或产品的国家域名被无序抢注，外国企业投诉无门，商标所有人承担的行政管理成本过高。部分企业使用离职员工、网络入侵与黑客、虚假合资并购等手段大量窃取美方商业机密，严重损害了美国企业的核心竞争力。

强制技术转让。中国的“自主创新”政策对外方投资造成了实质障碍，阻碍了企业创新和发展。中方利用政府采购、市场准入、优惠条件、本土研发等手段强制要求国外产权人对知识产权进行转移和授权。

产品原产地标记，地理标志的大量注册对美国商品形成了市场准入壁垒，导致帕尔玛干酪、羊乳酪等带通用地理名称的产品无法进入目标市场，在此问题上，欧盟是美国的重点关注对象，但美国已提前就原产地标记问题与中国、加拿大等重要贸易伙伴进行磋商。

301报告与往年对比

2017年特别301报告与往年报告相比，出现了明显的变化。USTR特别报告中基本将重点关注内容分为9个部分，分别是：假冒伪劣产品、商标保护问题、域名抢注问题、非授权软件使用、数字产品盗版、商业机密保护、强制技术转让、医药市场准入、地理标志产品。

往年报告在商业机密保护、强制技术转让、商标保护问题3个部分对中国进行点名，医药市场准入和假冒伪劣产品的重点关注国是印度，地理标记的重点关注国是欧盟，其余部分问题的点名国家包括巴西、墨西哥、加拿大、加勒比国家、东南亚国家等。

2017年报告中，9个部分均提及了中国，且7个部分将中国列为重点关注国家，从“自主创新”“中国制造2025”的国家战略到强制技术转移、出口仿制产品、进口准入壁垒等具体贸易措施，进行了详细的分析列举。对11个重点关注国家的国别报告中，中国部分占据20页篇幅，印度部分占3页，其余9国仅进行了简要分析各占1页。从2014年起，USTR还在301报告中增列恶名市场名单，对知识产权保护不力的线上和线下市场进行公开批评，2017年列出的32个恶名市场中，有个8个位于中国，其中包括淘宝等知名线上平台。特别301报告已逐渐演变为针对中国的专项报告。

在历年报告中另一个被重点关注的国家是印度，2016年发布的报告中对印度知识产权保护情况进行了详细分析，在电影软件盗版方面，美国在印度市场损失约70亿美元；专利产权保护方面，印度的相关制度尚未完善，极大损害了外方和印度国内公司的创新积极性；商业机密窃取方面，印度的处罚措施不力，无法有效制止商业盗窃行为；假冒伪劣产品方面，美国海关查获的印度仿冒货物数量巨大，仅次于中国；医药市场准入方面，印度为刺激国内创新，设置了不合理的进口准入壁垒，对国际贸易造成了严重负面影响。

301报告总结

从以上报告的对比分析中，我们可以断定美国如果对中国发起301调查是缺少立足点的：

缺少证据支撑，在电影软件盗版、商业机密窃取、强制技术转让等方面，USTR的报告内容均来自于美国的个别企业和行业协会的申诉，并无明确的统计数据和具体案例支撑。USTR指责中国在政府采购时倾向国内企业，而不授标给拒绝技术转让的外方公司，这是毫无依据的，各国政府采购时均倾向支持国内创新和支持本国中小企业，这是符合GPA框架原则和各国的通用做法，USTR根本无法收集到有力证据。USTR以偏概全地指责中国的离职员工和网络黑客盗取商业机密，故意混淆个人行为与政府管理、个别情况与普遍现象的关系，与此同时却对巴西、印度尼西亚等国政府要求国外信息技术企业开放关键源代码的情况一笔略过。

缺少客观公正，特别报告中的9部分内容全部将中国列为关注对象是不合理的，商业机密保护、知识产权转让、网络域名抢注绝大部分都是企业的自主行为，且是全球商业市场普遍存在的情况，将其归咎于中国政府是有失客观的。美国对印度在知识产权保护、医药市场准入、电影软件盗版、商业机密保护等方面存在的严重问题视而不见，却针对中国举出了许多莫须有的问题，根本原因在于印度尚未对美国构成贸易威胁，2016年美国对中国贸易逆差为3470亿美元，对印度贸易逆差只有200亿美元，美国要改变对中国的贸易失衡问题，只能相继推出各种贸易利器：337调查，汇率操纵调查、反倾销调查、301调查等，而301条款本身就是美国在应对20世纪60年代的美欧贸易冲突时设立的，换言之，即使没有301调查，也可能会出现302、303调查。

缺少信息交互，USTR在每年发布特别301报告前，会召开利益相关方的例行听证会，参与方包括关注国政府，各行业协会和非官方组织等，2017年的听证会上，印度商业协会、印度公平贸易联合会都有参与其中，对印方立场进行了辩护。但历年听证会都缺少中国利益相关方的参与，对于申诉方反应的问题和不合理要求，中方无法给予及时反馈和有力回击，中方立场和诉求无法得到充分表达。缺少信息交互也体现在美方对中国经济战略存在误解，将自主创新、先进制造业战略狭隘的理解为贸易保护措施，双方对于知识产权保护的认识存在差异，在国有企业采购、知识产权转让、跨国联合执法等方面缺少有效沟通与合作。